国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见

2019年7月，国务院办公厅下发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，对此前土地二级市场监管过度、乱象丛生的情况进行了拨乱反正。该意见对进一步规范建设用地使用权二级市场，盘活现有土地资源，进一步增强建设用地使用权的财产属性，弱化建设用地使用权二级市场行政管制，强化市场在建设用地使用权资源配置中的决定性作用，意义重大。特别是该意见明确自然人、不具有金融牌照的企业可成为建设用地使用权抵押权人，进一步扫清了民间融资采用建设用地使用权进行抵押的“隐形障碍”，是解决中小企业融资难、融资贵的重要举措。

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。

一

总体要求

（一）

指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。

(二）

基本原则

• 把握正确方向。坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预。落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生动力。

• 规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高资源配置效率。

• 维护合法权益。坚持平等、全面、依法保护产权。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。切实维护土地所有权人权益，防止国有土地资产流失。

• 提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。

（三）

目标任务

建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

（四）

适用范围

建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。

二

完善转让规则，促进要素流通

（五）

明确建设用地使用权转让形式

将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。

解释：

过往实践中，部分地区的土地管理部门对于建设用地使用权的转让形式进行了限定，机械理解《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，仅认可出售、交换和赠与等转让形式，对于如出资、继承、司法处置、企业合并与分立等建设用地使用权的转让形式，多以未办理过、不属于“转让”、没有相关法律规定、没有具体操作流程等原因，拒绝办理或者要求“一刀切”的签订所谓以买卖合同为基本内容的“转让合同”。

该意见正确理解了建设用地使用权转让的内涵，为后续多种形式的土地使用权流转提供了政策基础，对促进土地二级市场繁荣、盘活现有土地资源具有重要意义。

同时，该条还进一步明确了建设用地使用权转让中的“房随地走”的原则，并将涉及地方房屋的建设用地使用权转让定性为房地产转让，适用房地产转让的有关规定。

（六）

明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件

以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。

解释：

本条解决了实践中存在一定的争议的作价入股的建设用地使用权如何进行转让的问题。过往实践中，部分国有企业出资的一部分即来源于政府提供的土地的作价入股，这一方式与建设用地使用权的划拨具有极大的相似性。因此，在实践中产生了作价入股的建设用地使用权转让时，是否要按照划拨土地补缴土地出让金、是否要经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准的问题。本意见在明确作价入股为独立的建设用地使用权出让、转让方式的同时，进一步将作价入股建设建设用地使用权与划拨的建设用地使用权相区分，并分别规定了不同的转让流程。此举符合《公司法》关于法人财产独立的基本原理，为企业更为灵活的盘活土地资源提供了政策支持。

（七）

完善土地分割、合并转让政策

分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。

（八）

实施差别化的税收政策

各地可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。

三

完善出租管理，提高服务水平

（九）

规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理

以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。

（十）

规范划拨建设用地使用权出租管理

以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。

（十一）

营造建设用地使用权出租环境

市、县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。

四

完善抵押机制，保障合法权益

（十二）

明确不同权能建设用地使用权抵押的条件

以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。

解释：

本条创新性的规定了以出租方式取得的建设用地使用权进行抵押的条件。

（十三)

放宽对抵押权人的限制

自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。

解释：

《国土资源部关于规范土地登记的意见》明确“经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记”，对自然人是否可以申请土地抵押登记未作规定。实践中，部分地区国土资源部门以此为由拒绝为自然人和不具备《金融许可证》的企业办理抵押登记。但《物权法》并未限定建设用地使用权抵押权人的范围，地方国土部门人为限缩建设用地使用权抵押权人范围的做法，没有上位法依据。该意见正本清源，废除了对建设用地使用权抵押权人的不当限制，为部分企业通过自有建设用地使用权采取更为灵活的融资策略，提供了前提和保障。

(十四）

依法保障抵押权能

探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。

五

创新运行模式，规范市场秩序

（十五)

建立交易平台

各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。

（十六）

规范交易流程

建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。

（十七）

加强信息互通共享

加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管。加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。

六

健全服务体系，加强监测监管

（十八）

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